今年“五一”假期前,全國人大常委會(huì)法工委收到了一份“特殊的禮物”——一件來自100多名研究生聯(lián)名提出的審查建議。

4月22日,在上海大學(xué)舉辦的“2017中國知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究生著名商標(biāo)專題研討會(huì)”上,來自全國20多所大學(xué)的100多名知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究生達(dá)成了一個(gè)共識(shí),即“我國當(dāng)前各地的著名商標(biāo)制度存在著諸多嚴(yán)重問題亟待大力解決”。

在研討會(huì)上,100多名學(xué)生聯(lián)名對(duì)《重慶市著名商標(biāo)認(rèn)定和保護(hù)條例》提出審查建議,建議全國人大常委會(huì)開展著名商標(biāo)地方立法調(diào)研。

在研究之后,全國人大常委會(huì)法工委將審查建議轉(zhuǎn)送給了重慶市人大常委會(huì)辦公廳,并提出了“請(qǐng)研究并于2017年6月9日前反饋意見”的要求。

“法學(xué)專業(yè)大學(xué)生通過這種方式來關(guān)注國家法治建設(shè),真的讓我很受觸動(dòng)?！痹谌珖舜蟪Ｎ瘯?huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室主任梁鷹看來,這份“特殊的禮物”很有意義。

“隨著全面依法治國的逐步深入,備案審查制度作用的不斷顯現(xiàn),公民、組織運(yùn)用法治思維和法治方式理性表達(dá)訴求,積極參與對(duì)立法活動(dòng)監(jiān)督的情況將會(huì)越來越多。我們也將一如既往地堅(jiān)持對(duì)公民、組織提出的審查建議逐一進(jìn)行認(rèn)真研究?！绷胡椊諏?duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說。

4年接收各類審查建議443件

近年來,多個(gè)地方頒布或者修訂了計(jì)劃生育條例。其中廣東、云南、江西等地條例規(guī)定,用人單位可以與違反地方計(jì)劃生育條例的職工解除勞動(dòng)合同(勞動(dòng)關(guān)系、聘用合同)或者辭退、開除。

這類規(guī)定一出,立即引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注與熱議。

就在剛剛過去的5月,長期關(guān)注此事的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授王全興、人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所研究員王文珍、北京大學(xué)法學(xué)院教授葉靜漪、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授錢葉芳決定聯(lián)名提出審查建議。

“我們研究認(rèn)為,此類規(guī)定違反了勞動(dòng)合同法第三十九條關(guān)于用人單位單方解除勞動(dòng)合同的法定情形,同時(shí)法律也未賦予地方立法機(jī)關(guān)增設(shè)用人單位解除勞動(dòng)合同法定情形的權(quán)利?！蓖跞d等專家在建議中認(rèn)為,依據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定,建議全國人大常委會(huì)對(duì)此予以審查。

“我們已經(jīng)收到了這幾名專家提出的審查建議,并已依法啟動(dòng)審查。我們會(huì)認(rèn)真依法進(jìn)行審查研究,并向提出建議的公民進(jìn)行反饋?！绷胡棇?duì)記者說。

自十二屆全國人大以來,全國人大常委會(huì)法工委共接收公民、組織提出的各類審查建議443件。其中,2013年度62件、2014年度43件、2015年度246件、2016年度92件。

4年來,公民、組織向全國人大常委會(huì)提出違憲違法審查建議的數(shù)量呈不穩(wěn)定態(tài)勢(shì)。例如,2015年度全國人大常委會(huì)法工委共研究處理審查建議246件。這一數(shù)量是十一屆全國人大五年間年平均數(shù)的340.72%,是2014年度的512.50%。

“究其原因,主要是制定機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)范性文件直接與公民、法人的權(quán)益密切相關(guān),社會(huì)關(guān)注度高,以及備案審查工作宣傳力度加大等。”梁鷹在對(duì)情況進(jìn)行分析后指出。

梁鷹特別指出,公民、組織提出審查建議,不少是在自身權(quán)益受到侵害且窮盡各種救濟(jì)途徑后提出的。建議審查的規(guī)范性文件,其制定機(jī)關(guān)層級(jí)有高有低,內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域,問題既涉及與法律之間的關(guān)系,又涉及具體執(zhí)法等實(shí)際問題。

“其中,有的屬于歷史遺留問題,有的屬于立法過程中沒能解決的難點(diǎn)問題,有的屬于改革發(fā)展過程中的問題,需要考慮的因素多,研究面臨的難度大。”梁鷹說。

認(rèn)真研究每一份審查建議

在逐漸增大的難度面前,法工委除了堅(jiān)持“對(duì)審查建議逐一進(jìn)行認(rèn)真研究”的同時(shí),還建立和完善備案審查中函告制定機(jī)關(guān)并聽取意見、征求有關(guān)部門和有關(guān)方面意見、實(shí)地調(diào)研、向?qū)彶榻ㄗh人反饋等方面的工作機(jī)制,不斷加強(qiáng)備案審查的監(jiān)督糾正力度,回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,維護(hù)國家法制統(tǒng)一和公民、法人的合法權(quán)益。

今年兩會(huì)期間,全國人大常委會(huì)法工委副主任許安標(biāo)在3月9日舉行的十二屆全國人大五次會(huì)議記者會(huì)上提到,有一個(gè)經(jīng)媒體報(bào)道的案例“不止看了一次”。

2015年10月,浙江省杭州市居民潘洪斌騎行的一輛電動(dòng)自行車被杭州交警依據(jù)《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》扣留。潘洪斌認(rèn)為,該條例在道路交通安全法的有關(guān)規(guī)定之外,增設(shè)了扣留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍的行政強(qiáng)制手段,違反了法律規(guī)定。因此,潘洪斌于2016年4月致信全國人大常委會(huì)提出審查建議,建議對(duì)《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查,請(qǐng)求撤銷該條例中違反行政強(qiáng)制法設(shè)立的行政強(qiáng)制措施。

在收到審查建議之后,全國人大常委會(huì)法工委向杭州市人大常委會(huì)發(fā)函,請(qǐng)其就《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》有關(guān)公安交通管理部門對(duì)違反通行規(guī)定駕駛?cè)加椭嚨确菣C(jī)動(dòng)車輛可以扣留并托運(yùn)回原籍,且托運(yùn)的相關(guān)費(fèi)用由車輛所有人承擔(dān)的規(guī)定,作出說明。

杭州市人大常委會(huì)責(zé)成有關(guān)部門對(duì)審查建議進(jìn)行研究后,書面反饋了意見。全國人大常委會(huì)法工委對(duì)條例制定機(jī)關(guān)反饋的意見進(jìn)行了認(rèn)真研究,認(rèn)為條例關(guān)于扣留非機(jī)動(dòng)車并強(qiáng)制托運(yùn)回原籍的規(guī)定與行政強(qiáng)制法的規(guī)定不一致。

全國人大常委會(huì)法工委就上述問題與杭州市人大常委會(huì)進(jìn)行溝通,要求制定機(jī)關(guān)進(jìn)行研究,對(duì)條例規(guī)定進(jìn)行修改。之后,杭州市人大常委會(huì)和有關(guān)部門著手研究條例修改方案,決定將條例的修改列入2017年立法計(jì)劃,同時(shí)委托專家學(xué)者對(duì)本屆人大任期內(nèi)制定的全部地方性法規(guī)的合法性問題進(jìn)行全面審查。

此后,全國人大常委會(huì)法工委按照有關(guān)規(guī)定向提出審查建議的公民潘洪斌進(jìn)行了書面反饋。

這樣的事例,在全國人大常委會(huì)法工委的工作中并不少見。

2013年,分別就《黑龍江省氣候資源探測和保護(hù)條例》關(guān)于氣候資源探測設(shè)定行政許可、《吉林市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于補(bǔ)償協(xié)議履行爭議的解決方式、《四川省〈中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉實(shí)施辦法》關(guān)于主任會(huì)議許可對(duì)代表采取限制人身自由的強(qiáng)制措施等問題,與黑龍江、吉林、四川省人大常委會(huì)法工委進(jìn)行溝通,交換意見,還就四川省代表法實(shí)施辦法存在的違法問題提出了處理建議。

2015年,就《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》,與江蘇省人大常委會(huì)法工委溝通,交換意見,提出修改的建議。

2017年,就地方審計(jì)法規(guī)中規(guī)定的以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定,向31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)發(fā)函,要求地方自行進(jìn)行清理。

……

“對(duì)于審查建議涉及的法規(guī)、司法解釋中存在的違法問題,我們認(rèn)真依法開展監(jiān)督糾正工作,通過與制定機(jī)關(guān)溝通,促使其得到修改、廢止或者明確納入修改計(jì)劃?！绷胡椪f。

實(shí)現(xiàn)反饋工作常態(tài)化制度化

對(duì)提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋,是備案審查工作的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)。

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中進(jìn)一步提出,加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。

“我們緊緊圍繞加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)這一任務(wù),積極開展了相應(yīng)的工作?！绷胡椪f。

值得注意的是,在2014年之前,全國人大常委會(huì)法工委就進(jìn)行了建立反饋工作機(jī)制的探索,由法規(guī)備案審查室對(duì)審查建議人進(jìn)行反饋,取得了較好效果。2014年全國人大常委會(huì)工作要點(diǎn)中提出,健全備案審查制度,研究建立備案審查工作中的溝通、反饋機(jī)制。

最終,在對(duì)多年來的工作進(jìn)行梳理和總結(jié)之后,制定了《全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋的工作辦法》,從而實(shí)現(xiàn)反饋工作常態(tài)化、制度化。

該工作辦法規(guī)定,對(duì)公民、組織針對(duì)法規(guī)、司法解釋提出的審查建議,要視情況作出相應(yīng)的反饋:

經(jīng)研究認(rèn)為建議審查的法規(guī)、司法解釋不存在與法律抵觸問題的,在研究結(jié)束后進(jìn)行反饋,對(duì)有關(guān)情況予以說明。

經(jīng)研究認(rèn)為建議審查的法規(guī)、司法解釋存在與法律抵觸問題的,在依照備案審查工作程序?qū)ο嚓P(guān)問題處理后進(jìn)行反饋,告知處理結(jié)果。

對(duì)不屬于全國人大常委會(huì)審查范圍的規(guī)范性文件提出的審查建議,轉(zhuǎn)送有權(quán)審查的機(jī)關(guān)研究處理的,在轉(zhuǎn)送后告知建議人轉(zhuǎn)送情況；不予轉(zhuǎn)送的,可以告知建議人徑向有權(quán)審查的機(jī)關(guān)提出。