對話動機

　　最近幾年,我國旅游業(yè)發(fā)展迅猛。然而,在旅游市場,零負團費、強制購物等問題屢禁不止,不僅影響游客合法權益,同時也制約了旅游市場的良性發(fā)展。近日,國務院法制辦就《旅行社條例(修訂草案送審稿)》公開征求意見。修訂后的條例能否解決旅游市場詬病已久的問題。《法制日報》記者與業(yè)內(nèi)專家展開了對話。

　　對話人

　　中國科學院旅游研究與規(guī)劃設計中心主任助理 齊曉波

　　中國旅游研究院副研究員　　　楊彥峰

　　《法制日報》記者　　　　　　　趙　麗

　　《法制日報》實習生　　　　　　王曼寧

　　監(jiān)管升級

　　記者:11月20日,國家旅游局會同公安部等五部委組成聯(lián)合督查組進駐云南,對“不合理低價游”進行治理督查?！安缓侠淼蛢r游”線下治理拉開序幕。11月22日,國家旅游局副局長王曉峰率督查組成員在昆明開展專項檢查,要求涉嫌“不合理低價游”產(chǎn)品在11月底前必須全面下架。此前,國家旅游局對湖南、四川等5省47家旅行社作為“不合理低價游”重點督辦案件已立案調查。

　　齊曉波:旅游中的強制購物問題一直被詬病,這一問題其實涉及整個旅行服務業(yè)的體系問題,如大多旅行社沒有給導游薪酬,很多都是合作模式,導游只能靠小費獲取必要收入。另外,低價團問題嚴重,旅行社只能和相關下游企業(yè)達成所謂的“君子協(xié)定”,只能犧牲游客利益,滿足獲利需求。

　　國家旅游局最近加大力度解決低價游問題,特別是這次云南的專項整治,其實是解決這一問題主要源頭。另外,“黑名單”的警示作用也在逐漸彰顯,這是解決這些問題的有效手段,同時要強化協(xié)會監(jiān)督作用。

　　楊彥峰:我寫過一本書,是關于中國旅游行業(yè)高回扣商業(yè)模式研究的。高回扣主要表現(xiàn)在以購物回扣和景區(qū)二次消費等合同外消費。項目的高回扣收益涉及多方利益綁定,是一種利益集團和利益固化,涉及到產(chǎn)業(yè)鏈條的方方面面,它甚至超過了旅行行業(yè)能夠整治的范圍,涉及到公安、工商、稅務聯(lián)合發(fā)力,這次的檢查就是國家旅游局與五部委聯(lián)合行動。所以需要一個系統(tǒng)的整治才能起到應有的作用。不過,我覺得現(xiàn)在的消費升級、監(jiān)管升級等,已經(jīng)把這個問題提上了日程,可能會迎來三十多年整治的一個轉折點。

　　細化規(guī)定

　　記者:不愿前往旅行社指定的具體購物場所,卻不得不在團隊中“隨大流”。拒絕參加旅行社安排的另行付費旅游項目,卻遭到導游的言語侮辱。旅游者遇到的這些情況有望成為歷史。11月28日,國務院法制辦就《旅行社條例(修訂草案送審稿)》公開征求意見,強化了對旅行社指定具體購物場所和另行付費旅游項目的監(jiān)管。

　　齊曉波:《旅行社條例(修訂草案送審稿)》對購物部分作出了強化,能為監(jiān)管執(zhí)行和雙方利益保障打好基礎。對于是否能徹底解決此問題,我持樂觀態(tài)度。盡管還會有新問題出現(xiàn),但大形勢趨好。

　　楊彥峰:《旅行社條例(修訂草案送審稿)》是對部門法的具體細化和深入,《旅行社條例(修訂草案送審稿)》對旅游法第三十五條作了很多細化、補充和延展。對于這種性質的規(guī)定,我覺得規(guī)定得非常豐富、全面,這是我對它的一個大的判斷。

　　記者:盡管旅游法第三十五條作了“禁止強制購物”規(guī)定,但旅游法同樣在第三十五條里留下了一個“但是”條款,即經(jīng)雙方協(xié)商一致或者旅游者要求,且不影響其他旅游者行程安排的,不視為強制購物。目前有一種說法,業(yè)界參透了這一規(guī)定,并找到了規(guī)避的辦法。強制購物現(xiàn)在很容易繞過監(jiān)管,被包裝成自愿購物。

　　齊曉波:以現(xiàn)在《旅行社條例(修訂草案送審稿)》來看,對前置和后續(xù)保障作出了很細的規(guī)定,很難把強制購物綁定成自愿購物,但的確會存在一定的模糊地帶。這次《旅行社條例(修訂草案送審稿)》在退貨方面給出了新的意見,取證問題依然會存在,旅行社如何做好第三方評估方非常關鍵。

　　嚴格執(zhí)行

　　記者:據(jù)不完全統(tǒng)計,低價游和零團費的違規(guī)行為普遍存在,甚至一度在旅游市場上占據(jù)了不少的份額,必須出狠招才能有所成效。《旅行社條例(修訂草案送審稿)》規(guī)定,強迫或者變相強迫旅游者參加購物活動、另行付費旅游項目或做出其他違反本條例行為的旅行社,將由旅游主管部門責令改正,沒收違法所得,責令停業(yè)整頓,并視情節(jié)嚴重給予罰款或吊銷旅行社業(yè)務經(jīng)營許可證等處分。但有業(yè)內(nèi)人士認為,新政要想落地還面臨實際操作難題。

　　楊彥峰:不合理低價旅游和零負團費問題由來已久,大概在旅游行業(yè)里已經(jīng)有三十多年的歷史了,一直久治不絕。每一年的旅游局局長會議都會把整治旅游市場秩序和零負團費作為主要工作進行布置,但三十多年來沒有多大效果。

　　今年,在兩個要素的推動下有了很大的進步,一個是管理部門的監(jiān)管,比如最近五個省進行了聯(lián)合檢查,查處了45家旅行社,最后又在云南集中力量查處了65家,這個整治力度算是前所未有的。另一個因素來自于消費升級,對零負團費的低端觀光產(chǎn)品進行升級和轉型,轉到以服務價值的提供上面來。在這一方面,比較典型的是今年面向泰國的旅行團,對零負團費的運營商進行集中整治,這是對海外目的地側進行整治的一個典型案例,把當?shù)剌^大的零負團費低價運營商給繳了。

　　齊曉波:關于低價游,原來是在旅行市場端競爭中出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象,監(jiān)管曾一度缺失,但今年國家旅游局針對旅行社進行約談,對整改不力的進行再公示再約談,這樣的監(jiān)管持續(xù)發(fā)力已經(jīng)見到成效。同時,我們也要認識到,小旅行社還存在管理不到位的地方。在如何形成多級有力監(jiān)管機制、如何設定旅行社進入門檻等問題上,還需要加大力度。這次,很高興看到《旅行社條例(修訂草案送審稿)》對門檻作出了明晰要求。

　　在整治“不合理低價游”過程中,游客取證比較關鍵。游客需要證明是被強迫、欺騙購買,或者要證明購買的物品是假貨,這就要求游客提前保留好購物發(fā)票、音頻、視頻等相關證據(jù)。這也是不合理低價游以及強制購物屢禁不止的一大原因,如何解決好游客取證問題還有待探索。

　　記者:最關鍵的是,有了嚴格的“條例”,有關部門能否按條例的規(guī)定去執(zhí)行。在旅游方面,我們并不缺少法律法規(guī),但是否缺乏嚴格執(zhí)行?

　　齊曉波:在執(zhí)行層面,基層監(jiān)管執(zhí)法部門非常關鍵,如何讓基層政府,特別是旅游發(fā)達區(qū)域率先成立由政府牽頭多部門參與的組織,并匹配相關權限,這一點非常重要。

　　國家監(jiān)管部門已經(jīng)意識到政策落地難題,所以正在加大監(jiān)管力度。接下來,我國還鼓勵各地通過成立旅游發(fā)展委員會、設立旅游警察等新方式,提高行業(yè)管理水平和行政執(zhí)法力度。