“完善土地、房屋等財產(chǎn)征收征用法律制度,合理界定征收征用適用的公共利益范圍,不將公共利益擴(kuò)大化?！?/p>

　　11月27日發(fā)布的《中共中央　國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》中這樣指出。這是我國首次以中央名義出臺產(chǎn)權(quán)保護(hù)的頂層設(shè)計。

　　相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)將“公共利益”納入條文,中央為何強(qiáng)調(diào)“合理界定征收征用適用的公共利益范圍”?這將給社會公眾帶來怎樣的利好消息?

　　當(dāng)前“公共利益”界定過寬

　　2007年10月1日,《中華人民共和國物權(quán)法》開始施行。

　　該法第四十二條第一款規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！?/p>

　　北京理工大學(xué)法學(xué)院副教授、中國民法學(xué)研究會副秘書長孟強(qiáng)認(rèn)為,根據(jù)該規(guī)定,對集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)進(jìn)行征收,必須以實現(xiàn)“公共利益”為前提。

　　到了2011年1月21日,國務(wù)院公布實施《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,該條例的立法宗旨明確為:規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動,維護(hù)公共利益,保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。

　　為了對“公共利益”進(jìn)行界定,《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條還對哪些事項屬于公共利益進(jìn)行了列舉。

　　包括物權(quán)法、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)對“公共利益”都有規(guī)定,但在個別地方,仍然存在違法拆遷征地的情況。

　　一個可資佐證的例子是,近日,國土資源部披露了多起掛牌督辦土地違法案件,其中包括山西一經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)違法征地案件。

　　根據(jù)山西省國土資源廳通報,2005年上半年,山西省運城市民航局(運城空港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會前身)在未依法履行征地報批手續(xù)等法定程序的情況下,違法征收當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體土地1368.22畝。

　　一年后,在未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、供地手續(xù)的情況下,運城空港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會為運城市一家房地產(chǎn)開發(fā)公司辦理了上述土地中287畝土地的國有土地使用證,用途為工業(yè)用地。

　　國土資源部近日公布的督辦結(jié)果是,對上述違法征地、批地行為,山西省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)決定給予相關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)、政紀(jì)處分,其中,運城空港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會主任留黨察看一年、行政撤職處分。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長楊建順告訴《法制日報》記者,正是因為現(xiàn)實中存在以公共利益為借口,實際上為了商業(yè)利益進(jìn)行征收征用現(xiàn)象,結(jié)果出現(xiàn)利益沖突,引起社會廣泛關(guān)注。

　　孟強(qiáng)向《法制日報》記者表示,根源就在于,法律法規(guī)界定的“公共利益”過于寬泛、不夠細(xì)化精確,導(dǎo)致幾乎所有的征地拆遷都能裝進(jìn)“公共利益”這個“筐”里。由此導(dǎo)致的結(jié)果是,個別地方政府征地拆遷行為的啟動是不是符合公共利益目的,很難受到法律法規(guī)的限制。

　　通過正當(dāng)程序確定公共利益

　　2016年11月27日,《中共中央　國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》發(fā)布。

　　“意見”提出,完善土地、房屋等財產(chǎn)征收征用法律制度,合理界定征收征用適用的公共利益范圍,不將公共利益擴(kuò)大化,細(xì)化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序。

　　對此,孟強(qiáng)認(rèn)為,其中的亮點在于“合理界定公共利益”,并且用了兩句話進(jìn)行強(qiáng)調(diào),即“合理界定”“不擴(kuò)大化”,這傳遞出來的信號是,“以后不能隨便征地拆遷了”。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、商法研究所所長劉俊海曾參加“意見”的內(nèi)部論證。他告訴《法制日報》記者,正是因為實踐中個別領(lǐng)導(dǎo)干部把個人私利塞進(jìn)公共利益中,導(dǎo)致拆遷問題比較嚴(yán)重,為了解決這一問題,中央提出防止公共利益人為擴(kuò)大化。

　　一個隨之而來的問題是,該如何合理界定征收征用適用的公共利益范圍,不將公共利益擴(kuò)大化?

　　孟強(qiáng)認(rèn)為,公共利益一定是要基于公益,包括直接關(guān)系到社會全體成員的共同利益,也包括不特定多數(shù)人的經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面的利益,這樣才使公共利益具有合法性。

　　在孟強(qiáng)看來,根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定,建設(shè)政府機(jī)關(guān)大樓屬于公共利益的范圍,但由于規(guī)定不夠具體、細(xì)化,結(jié)果個別地方的新建機(jī)關(guān)大樓非常豪華,就突破了公共利益的初衷。

　　“所以,應(yīng)該確定比例原則,或者是最小損害財產(chǎn)權(quán)利人的利益原則,去制約公共利益原則?！泵蠌?qiáng)說,“比如新建機(jī)關(guān)大樓,夠用就行,不能是豪華辦公樓?！?/p>

　　劉俊海認(rèn)為:“從實體內(nèi)容上看,造福公眾的叫公共利益,造福個別人的利益不叫公共利益,個別領(lǐng)導(dǎo)高興的也不叫公共利益?！?/p>

　　劉俊海表示,要按照物權(quán)法的規(guī)定和中央精神,嚴(yán)格征收征用適用的公共利益范圍,避免將公共利益擴(kuò)大化。

　　楊建順的主張是,公共利益不是一個靜態(tài)的、確定的概念,而是一個動態(tài)的、不確定的概念,根據(jù)社會形勢的發(fā)展、時間的推移和不同情況會有不同的解釋。

　　“真正的公共利益,是一個利益衡量的結(jié)果?！睏罱樃嬖V《法制日報》記者,“所以,問題的關(guān)鍵是,要確立對各方利益進(jìn)行衡量取舍的程序規(guī)范,從程序上構(gòu)建一套完備的利益衡量機(jī)制和制度,通過正當(dāng)程序確定公共利益?！?引發(fā)相關(guān)法律法規(guī)群修訂

　　“意見”對外發(fā)布后第三天,最高人民法院發(fā)布兩個關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見,提出要“合理把握征收征用適用的公共利益范圍,堅決防止公共利益擴(kuò)大化”,依法公正審理財產(chǎn)征收征用案件,維護(hù)被征收征用者的合法權(quán)益。

　　孟強(qiáng)認(rèn)為,“意見”提出,要“完善土地、房屋等財產(chǎn)征收征用法律制度”,因此,中央文件出臺后,需要通過修訂相關(guān)法律法規(guī)的方式進(jìn)行落實,對公共利益的范圍進(jìn)行界定。

　　孟強(qiáng)表示,“意見”給物權(quán)法、合同法等法律法規(guī)的修訂提供了指引,通過對相關(guān)法律進(jìn)行修訂,把政策精神吸收到法律規(guī)定中,“這將引發(fā)相關(guān)法律法規(guī)群的修訂”。

　　楊建順建議,當(dāng)前應(yīng)當(dāng)致力于相關(guān)法律規(guī)范的修改,更要強(qiáng)調(diào)對法律的尊重,強(qiáng)調(diào)秩序的作用和程序的保障,這是從根本上解決各類矛盾和紛爭的基礎(chǔ)支撐。

　　楊建順告訴《法制日報》記者,更為重要的是,如果要落實中央提出的頂層設(shè)計,需要進(jìn)行相應(yīng)制度建構(gòu),建立公共利益認(rèn)定制度,用程序正當(dāng)?shù)姆绞酱_定公共利益,進(jìn)行利益衡量。

　　楊建順解釋說,認(rèn)定某一事項是否屬于公共利益,有關(guān)各方可以通過參與法定程序,公開發(fā)表各自意見,認(rèn)定機(jī)構(gòu)依據(jù)法定程序,聽取各方意見,同時對各方利益進(jìn)行衡量,確定該事項是否屬于公共利益。

　　劉俊海也建議,對于如何確定公共利益,應(yīng)該舉行聽證會,由被征收征用人、征用人、開發(fā)商、建設(shè)單位和無利害關(guān)系第三方代表共同參加,討論和認(rèn)定是不是公共利益。

　　孟強(qiáng)建議,對于地方的征地拆遷事項是否屬于公共利益,可以交由當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸_定,在此過程中,可以進(jìn)行廣泛的征求意見,確保公眾和各方相關(guān)利益主體能夠充分參與；一旦地方政府與被征地拆遷對象圍繞公共利益產(chǎn)生爭議時,也可以尋求司法救濟(jì)的途徑,讓法院判斷是否屬于公共利益。

　　“在征地拆遷中,地方政府既是‘裁判者’又是‘運動員’,這樣就難免會有利益的沖突,所以,當(dāng)發(fā)生糾紛時,由法院就是否屬于公共利益作出裁判。”孟強(qiáng)說。