??? 在傳統(tǒng)帝制時(shí)代的最后一個(gè)王朝——清朝，曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)兩個(gè)極其特殊、重要，且組織架構(gòu)相仿的中央機(jī)構(gòu)，那就是設(shè)立于雍正年間的軍機(jī)處和設(shè)立于咸豐末年的總理衙門(mén)。今天，人們?nèi)绻麅H從字面上對(duì)它們進(jìn)行理解，就可能出現(xiàn)較大的誤會(huì)：軍機(jī)處雖冠以“軍機(jī)”之名，職能范圍卻不僅僅局限于軍事;而總理衙門(mén)號(hào)稱“總理”，卻也并非政府內(nèi)閣。兩者有重要的共通之處，即最先皆為應(yīng)對(duì)國(guó)家面臨的重大情況而成立，但最后卻成常設(shè)機(jī)構(gòu);第二是它們作為最高級(jí)別的國(guó)家機(jī)構(gòu)，卻都是“差遣”性質(zhì)，官員無(wú)品秩，屬于兼差。

　　從清末到民國(guó)，清代制度往往被作為當(dāng)代掌故的范圍，談?wù)撜唠m多，但未入學(xué)術(shù)研究的范圍，在敘述上憑借部分官書(shū)或遺老回憶，輔之以推測(cè)、發(fā)揮，準(zhǔn)確性欠佳，且論證往往不得要領(lǐng)。而在后來(lái)近代史研究的框架下，學(xué)界的關(guān)注又指向幾個(gè)重大歷史事件，或重大命題。在古代史研究領(lǐng)域被稱作“四把鑰匙”之一的職官，反不為人所重視。1937年12月，燕京大學(xué)教授鄧之誠(chéng)先生，曾以史家視角詳談軍機(jī)處，對(duì)這一重要機(jī)構(gòu)有較為準(zhǔn)確的說(shuō)明(參見(jiàn)王鍾翰著《清史雜考》附錄)，不過(guò)因時(shí)代較早，檔案開(kāi)放不夠，鄧先生的說(shuō)明，欠缺尚多。

　　清代軍機(jī)處與總理衙門(mén)，在文獻(xiàn)中常以“樞譯兩署”之名同時(shí)出現(xiàn)。所謂“樞”，又稱樞垣，即軍機(jī)處，“樞”字大約取自唐宋“樞密院”;譯署，全稱“總理各國(guó)事務(wù)衙門(mén)”，簡(jiǎn)稱總理衙門(mén)、總署。之所以稱“譯署”，有可能得自禮部“會(huì)同四譯(夷)館”的啟示，那是接待朝貢使者的中央機(jī)構(gòu)。

　　如前文所述，兩機(jī)構(gòu)的特殊之處，首先在于名稱。無(wú)論軍機(jī)處、總理衙門(mén)，其名稱皆自古所未有。軍機(jī)處雖冠以軍機(jī)之名，但其職守所在，舉凡國(guó)家大事，政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交各方面，無(wú)不涉及;總理衙門(mén)從其全稱“總理各國(guó)事務(wù)”的字面來(lái)看，是管理涉外事務(wù)的機(jī)構(gòu)，但從設(shè)立起，它就成為新式海關(guān)、新式工業(yè)、新式軍事、新式教育等各方面無(wú)所不管的中央機(jī)構(gòu)。從設(shè)置和人員來(lái)看，兩機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)更加鮮明。其辦事大臣，主要由內(nèi)閣大學(xué)士、六部尚書(shū)、六部侍郎等一二品大員充任，總理衙門(mén)還長(zhǎng)期由親郡王領(lǐng)銜，但卻僅屬于“差遣”，也就是說(shuō)，辦事大臣，都沒(méi)有對(duì)應(yīng)的品秩，看上去有點(diǎn)像是臨時(shí)機(jī)構(gòu)。

　　國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置與變動(dòng)，往往是為應(yīng)對(duì)特定時(shí)期新的需要。然而，機(jī)構(gòu)一經(jīng)設(shè)置，則通常會(huì)按照制度本身的理路進(jìn)行演進(jìn)。

　　雍正年間，因西北用兵的需要，雍正帝在內(nèi)廷成立軍機(jī)房，選大學(xué)士、六部與理藩院尚書(shū)、侍郎入直，參與軍務(wù)。軍機(jī)房后改為軍機(jī)處，成為清帝最重要的秘書(shū)機(jī)構(gòu)。它的設(shè)置，是清廷為適應(yīng)對(duì)準(zhǔn)噶爾用兵而形成的戰(zhàn)時(shí)體制，也是出于雍正帝加強(qiáng)自身權(quán)力的需要。

　　此前，體制內(nèi)存在的中央事務(wù)機(jī)構(gòu)，主要是內(nèi)閣、六部、理藩院。內(nèi)閣源自明代。明太祖朱元璋廢宰相之后，親理國(guó)家政事。因工作量太大，而多拔擢品秩較低的翰林為殿閣大學(xué)士，輔助自己處理政務(wù)文書(shū)。在此基礎(chǔ)上，內(nèi)閣制慢慢形成，且地位漸高，閣臣中出現(xiàn)首輔大臣，權(quán)勢(shì)極為煊赫。在明代，國(guó)家政務(wù)以題奏本章形式上呈御前，然后根據(jù)皇帝旨意下達(dá)內(nèi)閣，由內(nèi)閣撰擬意見(jiàn)，貼條呈進(jìn)，稱為“票擬”。票擬后的章奏，再經(jīng)皇帝或司禮監(jiān)易紅批出，成為政府決策，發(fā)下施行。

　　在清代入關(guān)前，有所謂“內(nèi)三院”的設(shè)置，即內(nèi)國(guó)史院、內(nèi)秘書(shū)院、內(nèi)弘文院，分別掌管記注皇帝起居及詔令、撰擬外國(guó)往來(lái)文書(shū)、注釋古今政務(wù)得失并在御前進(jìn)講。順治年間，仿明制，改內(nèi)三院為內(nèi)閣，內(nèi)閣大學(xué)士加殿、閣銜。內(nèi)閣職守及政務(wù)文書(shū)的處理流程，與明代近似。到雍正朝之后，內(nèi)外官員上遞的題本、奏本，或經(jīng)通政使司送達(dá)，或徑達(dá)內(nèi)閣，由內(nèi)閣撰擬票簽，交皇帝閱后，批紅發(fā)下施行。

　　不過(guò)，內(nèi)閣雖處紫禁城之內(nèi)，但與皇帝起居之所，即乾清門(mén)內(nèi)區(qū)域相去較遠(yuǎn)。據(jù)后世軍機(jī)章京梁章鉅說(shuō)：“儤直者多慮漏泄事機(jī)，始設(shè)軍需房于隆宗門(mén)內(nèi)。”也就是說(shuō)，軍機(jī)處的設(shè)立，是出于在軍國(guó)大事上嚴(yán)格保密的需要。雍正十年(1732)，上諭命禮部鑄造軍機(jī)處辦理密行事件所需印信，“辦理軍機(jī)處”成為這一機(jī)構(gòu)的正式名稱。

　　軍機(jī)處一經(jīng)成立，立即分內(nèi)閣之權(quán)。這與清代政治中又一重要的文書(shū)——奏摺緊密關(guān)聯(lián)。清初沿用明朝舊例，國(guó)家政務(wù)經(jīng)由內(nèi)外官員撰擬本章，向皇帝匯報(bào)。其中，公事稱“題本”，須鈐印;私事則稱“奏本”，不用印。題本與奏本，或經(jīng)通政使司傳遞，或在御門(mén)聽(tīng)政時(shí)公開(kāi)討論，它們最后皆由內(nèi)閣擬批票簽意見(jiàn)，交皇帝審閱，從而形成針對(duì)性的諭令。由于這一過(guò)程難以保證題奏本章言事的機(jī)密性，故而一項(xiàng)更加私密的政務(wù)文書(shū)——奏摺，在康熙年間應(yīng)運(yùn)而生。奏摺由皇帝親信或重要大臣撰寫(xiě)后，親自用匣密封，派專差遞至京中，不經(jīng)通政使司轉(zhuǎn)遞，也不發(fā)往內(nèi)閣，而是由名為“奏事處”的新設(shè)機(jī)構(gòu)徑達(dá)御前，交皇帝親拆親閱，保密性極強(qiáng)。從今天保留的檔案來(lái)看，奏摺制度在康熙后期已大盛。心思縝密、馭下嚴(yán)酷的雍正帝對(duì)奏摺這一文書(shū)形式很是偏愛(ài)，且批答極為用心。國(guó)家的重要政務(wù)，從軍務(wù)、人事到地方雨水物價(jià)，都成為奏摺匯報(bào)的內(nèi)容。奏摺的處理，則逐漸與軍機(jī)處關(guān)聯(lián)了起來(lái)。

為保密的需要，軍機(jī)處設(shè)置在隆宗門(mén)內(nèi)、乾清門(mén)外。其官員有兩級(jí)：軍機(jī)大臣和軍機(jī)章京。軍機(jī)大臣由皇帝從內(nèi)閣大學(xué)士、各部尚書(shū)、侍郎、京堂中選充;章京則從內(nèi)閣中書(shū)及各部主事、員外郎、郎中內(nèi)考試選用。根據(jù)會(huì)典記載，軍機(jī)大臣的職責(zé)是“掌書(shū)諭旨，綜軍國(guó)之要，以贊上治機(jī)務(wù)”。具體來(lái)說(shuō)，其最主要的職責(zé)，就是輔助皇帝處理奏摺?；实勖咳涨宄坑H自理事，批閱各處上報(bào)的奏摺，軍機(jī)大臣也必須每日入內(nèi)，“直禁庭以待召見(jiàn)”。他們大概凌晨三點(diǎn)到隆宗門(mén)軍機(jī)堂內(nèi)等待?；实坶嗊⊥戤吅螅晒苁绿O(jiān)將奏摺發(fā)下軍機(jī)處，交軍機(jī)大臣看閱，稱為“接摺”。如果皇帝在奏摺上用朱筆批示“另有旨”、“即有旨”字樣，或發(fā)下的奏摺未寫(xiě)有朱批，軍機(jī)大臣須捧摺入見(jiàn)皇帝，接受相應(yīng)的咨詢，并根據(jù)旨意，草擬諭旨。不過(guò)，除最重要的上諭外，他們一般不會(huì)自己動(dòng)手，而是命軍機(jī)章京撰擬。擬妥的諭旨交皇帝確認(rèn)后發(fā)出，成為具備國(guó)家意志的“上諭”，發(fā)下相關(guān)部門(mén)或各省實(shí)施。

　　政治體制的構(gòu)架體現(xiàn)相應(yīng)的政治功能。軍機(jī)處的設(shè)計(jì)提示我們，它實(shí)際上是最高國(guó)家秘書(shū)機(jī)關(guān)，軍機(jī)大臣則是皇帝的高級(jí)秘書(shū)和顧問(wèn)。因此，軍機(jī)處與內(nèi)閣在清代政治生活中的作用，也就很不相同。首先，清中期之后的內(nèi)閣雖也輔助皇帝處理文書(shū)，但特點(diǎn)在于“先閱”，即在皇帝看到題本之前，內(nèi)閣就已閱讀和知曉了其中的內(nèi)容，并形成初步意見(jiàn)，進(jìn)行擬批;而軍機(jī)處與此相反，它的特點(diǎn)在于“后閱”，也就是，重要國(guó)事都經(jīng)由奏摺直接上報(bào)給了皇帝本人，在皇帝閱看并形成初步意見(jiàn)后，才發(fā)下軍機(jī)處，軍機(jī)大臣這才能了解到奏摺的內(nèi)容。當(dāng)然，若是皇帝認(rèn)為奏摺內(nèi)容不便讓他人知曉，他還可選擇“留中”，不將奏摺發(fā)下軍機(jī)處。在這種情況下，軍機(jī)大臣就算是“后閱”，也做不到了。

　　其次，兩者在處理政務(wù)文書(shū)及形成上諭的過(guò)程中作用不同。蓋閣臣可根據(jù)個(gè)人的政治經(jīng)驗(yàn)和學(xué)識(shí)，對(duì)本章進(jìn)行“票擬”，皇帝在看過(guò)票擬意見(jiàn)后，以之作為參考或徑予批準(zhǔn)，內(nèi)閣的意志就由此轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，發(fā)布實(shí)施;而軍機(jī)處在這一過(guò)程中就要被動(dòng)得多，也就是，奏摺須由皇帝先看并形成初步意見(jiàn)，然后向軍機(jī)大臣述旨，軍機(jī)處只需將皇帝意旨草擬成文就行。即便在上諭形成之前，皇帝有所咨詢，軍機(jī)大臣在此過(guò)程中的主動(dòng)權(quán)，也遠(yuǎn)不能跟前朝的內(nèi)閣大學(xué)士相比擬，更不能與明代之前的宰相相比擬。

　　雍正之后，因奏摺大興，重要軍事及政經(jīng)事項(xiàng)皆以奏摺形式上報(bào)，題本內(nèi)容也就逐漸淪為尋常的例行公事了。這樣一來(lái)，內(nèi)閣原有權(quán)力被逐漸抽離。

　　清代的上諭，按照是否明發(fā)，可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)非明發(fā)，只返回給上奏大臣，或交給京中的職能部門(mén)，稱為“廷寄”、“交片”，都由軍機(jī)處撰擬、發(fā)出。另一類(lèi)稱為“明發(fā)上諭”，向臣民公示，它的標(biāo)準(zhǔn)格式為“某年某月某日內(nèi)閣奉上諭”，盡管使用內(nèi)閣的名義，但事實(shí)上，還是由軍機(jī)處撰擬。這樣一來(lái)，內(nèi)閣已遠(yuǎn)非前代的內(nèi)閣，而大學(xué)士盡管在雍正年間定為正一品，位極文臣之巔，然在一定程度上，也僅剩空銜了。所以清人又說(shuō)，大學(xué)士不兼直軍機(jī)，不得謂真宰相，原因就在這里。

　　除了備皇帝顧問(wèn)，輔助皇帝處理奏摺及起草上諭，軍機(jī)處還負(fù)責(zé)保管重要的國(guó)家檔案?；实勖咳沼H閱奏摺后，發(fā)下軍機(jī)處“接摺”，軍機(jī)章京須抄錄奏摺題由及處理意見(jiàn)，形成檔冊(cè)，稱為“隨手登記檔”。每天奏摺在發(fā)下前，還須由供事(即軍機(jī)處專供抄胥之人)抄錄副本，稱為“軍機(jī)處錄副奏摺”，這也是今天的清史研究所倚重的重要史料。軍機(jī)處辦事，重在縝密，嘉慶帝曾特諭王大臣不許至軍機(jī)處說(shuō)事，即便是軍機(jī)章京辦事的地方——軍機(jī)房南邊的小屋，也不許閑人窺視。

　　軍機(jī)處不但適應(yīng)了清帝對(duì)政務(wù)縝密的要求，而且又抽空了大學(xué)士的票擬之權(quán)，將政務(wù)處理權(quán)收歸清帝所有，故大受皇帝青睞。因此，它雖是為應(yīng)對(duì)西北軍務(wù)而設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，但在后來(lái)卻成為常設(shè)部門(mén)，業(yè)務(wù)范圍也不局限在軍事，而成為政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等無(wú)所不包的最高秘書(shū)機(jī)構(gòu)。

　　前文曾說(shuō)到，軍機(jī)處官員分為兩級(jí)，即軍機(jī)大臣、軍機(jī)章京。大臣從大學(xué)士、各部尚書(shū)侍郎及京堂中選派，無(wú)定額;而章京則從內(nèi)閣中書(shū)及各部主事、員外郎、郎中內(nèi)考選，初無(wú)定額，嘉慶后定為滿漢各十六人?？荚嚨姆椒?，是從傳統(tǒng)經(jīng)史典籍中，出一道論題，讓報(bào)名保送者在短時(shí)間內(nèi)寫(xiě)數(shù)百字的議論文。這實(shí)際上只能考察他們思維敏捷和文筆流暢。由于主事、員外郎、郎中可具體到某部某司，在部?jī)?nèi)也被稱為“司員”、“司官”，因此，沿用到軍機(jī)處，軍機(jī)章京也被稱為“軍機(jī)處司員”。軍機(jī)章京的主要工作，包括根據(jù)軍機(jī)大臣口授上諭擬旨、編訂各式軍機(jī)處檔冊(cè)，也就是仍然圍繞奏摺的后續(xù)處理做工作，可以看成是軍機(jī)大臣職守的延伸。既然軍機(jī)大臣在奏摺處理上，只能后閱，被動(dòng)地面授諭旨，軍機(jī)章京在國(guó)事上就更無(wú)發(fā)揮的余地了，他們大致可被看成是秘書(shū)的秘書(shū)，清人稱他們?yōu)椤靶≤姍C(jī)”。

當(dāng)然也有例外的時(shí)候。1898年戊戌變法期間，光緒帝下令，鼓勵(lì)臣民上書(shū)言事。臣民上書(shū)經(jīng)由都察院或各部門(mén)長(zhǎng)官代遞，仍按照奏摺流程處理。時(shí)間一長(zhǎng)，上書(shū)數(shù)量劇增，光緒帝根本無(wú)法應(yīng)付。于是，他拔擢譚嗣同、劉光第、林旭、楊銳四位能干的六部司官任軍機(jī)章京，來(lái)協(xié)助處理這些上書(shū)。具體做法是，由四位章京將臣民上書(shū)看過(guò)之后，擬出處理意見(jiàn)，交由光緒帝參酌定奪。這樣的流程，使得他們四人不再是普通的軍機(jī)章京，而是類(lèi)似于前代閣臣：光緒帝如果同意他們的“票擬”，他們的作用即與大學(xué)士無(wú)二!這看似不經(jīng)意的改動(dòng)，顯與一百多年來(lái)形成的清朝祖制違背。盡管四章京辦事小心，對(duì)上書(shū)的批示并無(wú)過(guò)分之處，然戊戌政變之后，他們都被迅速地處死。

　　由于軍機(jī)大臣、章京都是從現(xiàn)有的部門(mén)挑選，他們?cè)編в新殑?wù)，也各有品級(jí)，故而軍機(jī)處工作就成為一種“差遣”。雖說(shuō)軍機(jī)處事務(wù)是他們最重要的工作，他們每天的主要精力和時(shí)間也都耗在這里，但他們的待遇、級(jí)別都跟原職務(wù)掛鉤。軍機(jī)章京在拿出大半時(shí)間辦差之余，還須兼顧原部門(mén)的“本職”事務(wù)。為了對(duì)他們的額外“勞績(jī)”進(jìn)行鼓勵(lì)和酬傭，軍機(jī)處例行“保獎(jiǎng)”，三年一次，給予升階，讓他們能迅速升遷。所以，軍機(jī)章京也被看作仕途捷徑。

　　1861年初，在有過(guò)第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的慘痛經(jīng)歷之后，出于處理國(guó)家對(duì)外事務(wù)的需要，留京辦理“撫夷”事務(wù)的恭親王奕上奏咸豐帝，設(shè)立了一個(gè)新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，即“總理各國(guó)事務(wù)衙門(mén)”，簡(jiǎn)稱總理衙門(mén)。從最初奏摺的設(shè)計(jì)上看，奕是想將總理衙門(mén)辦成軍機(jī)處的分理處，即分管當(dāng)時(shí)突然增多的涉外軍務(wù)和外交。作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)，“俟軍務(wù)肅清，外國(guó)事務(wù)較簡(jiǎn)，即行裁撤”，即等到跟洋人的事情了結(jié)，一切大事“仍歸軍機(jī)處辦理，以符舊制”。

　　正因?yàn)槿绱耍偫硌瞄T(mén)的一切設(shè)置，都與軍機(jī)處相似，且有某些重合?？偫硌瞄T(mén)官員，也分作兩級(jí)：大臣和章京，大臣從大學(xué)士、部院尚書(shū)、侍郎、京堂中選任，與軍機(jī)大臣有重合，無(wú)定額，他們負(fù)責(zé)拿大主意;章京則從各部司官中考選，后定為滿漢各二十四人，其中，負(fù)總務(wù)之責(zé)者滿漢各二人，稱為“總辦章京”，他們負(fù)責(zé)辦理衙門(mén)的各類(lèi)文稿，其中最重要的任務(wù)，便是撰擬總理衙門(mén)奏摺。大臣、章京皆作為差使，仍各帶內(nèi)閣和六部的本職，他們的升遷，與本職關(guān)聯(lián)。總理衙門(mén)從設(shè)計(jì)上看，是分管外事的秘書(shū)機(jī)構(gòu)，但隨著中外交涉的增多，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，它就成了無(wú)事不管的超級(jí)部門(mén)。一切與“洋務(wù)”相關(guān)的政事，他們都有權(quán)通過(guò)奏摺進(jìn)行建策;舉凡皇帝收到有關(guān)涉外事務(wù)的奏摺，也多半交給總理衙門(mén)討論、“議覆”。總理衙門(mén)的功能也就由此體現(xiàn)出來(lái)。

　　清代傳統(tǒng)的職能部門(mén)有吏、戶、禮、兵、刑、工六部及理藩院，六部從隋唐時(shí)期延續(xù)下來(lái)，體現(xiàn)傳統(tǒng)中國(guó)的政府職能。但到了晚清，它們的職能就被總理衙門(mén)“侵越”;溢出原有政府職能的新領(lǐng)域，也都被總理衙門(mén)把持。戊戌變法時(shí)期，一位京官曾論述這一現(xiàn)象，他說(shuō)，“凡策我國(guó)之富強(qiáng)者，要皆于該衙門(mén)為匯總之地，而事較繁于六部者也?！比耸卤緛?lái)歸吏部管，然而出使大臣、海關(guān)道這些重要職位，都由總理衙門(mén)薦舉，吏部成了單純的注冊(cè)機(jī)構(gòu);財(cái)稅出納，本來(lái)歸戶部，但指撥海關(guān)稅收、存儲(chǔ)出洋經(jīng)費(fèi)，都由總理衙門(mén)承擔(dān);中外官方往來(lái)，本來(lái)由禮部主客司管理，現(xiàn)在全都轉(zhuǎn)移到總理衙門(mén);采購(gòu)軍械、創(chuàng)設(shè)電報(bào)，侵奪了兵部職權(quán);刑部本主法律，但自從總理衙門(mén)設(shè)立后，各國(guó)以公法阻撓法律，包庇教士，向總理衙門(mén)交涉，刑部反被晾在一邊;開(kāi)辦鐵路等現(xiàn)代工程，交由總理衙門(mén)辦理，傳統(tǒng)工部事務(wù)，實(shí)際也被侵奪。所以，他慨嘆：“總理衙門(mén)之事，固不獨(dú)繁于六部，而實(shí)兼綜乎六部矣?！眴螐氖聞?wù)上看，總理衙門(mén)成為凌駕于六部之上的超級(jí)部門(mén)。它也就無(wú)法像當(dāng)初設(shè)想的那樣，“俟軍務(wù)肅清，外國(guó)事務(wù)較簡(jiǎn)，即行裁撤”。

　　總理衙門(mén)雖是晚清新設(shè)的機(jī)構(gòu)，然其脫胎于清代的舊有體制，它對(duì)軍機(jī)處及六部架構(gòu)的模仿，決定了它的某些致命的短處。

　　軍機(jī)處是皇帝的秘書(shū)機(jī)構(gòu)，而總理衙門(mén)則是專管某方面事務(wù)的專務(wù)部門(mén)。前者主要是筆錄和撰擬諭旨，后者卻必須就所轄事務(wù)提出對(duì)策，發(fā)表意見(jiàn)。故軍機(jī)處的架構(gòu)，未必合適于總理衙門(mén)。再來(lái)看六部大臣。各部滿漢尚書(shū)、侍郎加上經(jīng)常派來(lái)的管部大學(xué)士，往往有六七位主官，雖品級(jí)有差，但在處理事務(wù)時(shí)，卻并無(wú)地位高下之差。例如，在商討某一事件時(shí)，除非所有的堂官一致同意，在奏摺上簽名，否則，奏摺建策將無(wú)法實(shí)施。

　　總理衙門(mén)大臣的選派及人數(shù)限制，與軍機(jī)處相同;其運(yùn)作方式與職權(quán)劃分，又與六部近似。他們少則三位，多時(shí)十一位，在議覆皇帝交付的種種“洋務(wù)”事件時(shí)，須意見(jiàn)一致，方能具摺上陳，將部門(mén)意見(jiàn)變?yōu)閲?guó)家政策實(shí)施。然多至上十位的官員，政治取向可能各不相同，要對(duì)某一事務(wù)達(dá)成一致，談何容易?在此種架構(gòu)之下，最高統(tǒng)治者自然最高興，因?yàn)闄?quán)力的分割讓他不至擔(dān)心某一位權(quán)臣專擅。但問(wèn)題是，任何具有前瞻性的建策都可能因?yàn)榇嬖跔?zhēng)議而作罷，大家也只好在舊有的框架中陳陳相因，少有開(kāi)拓。

總理衙門(mén)章京亦受舊有制度之累。與軍機(jī)處一樣，總理衙門(mén)章京同樣屬于差使，也有定期的“保獎(jiǎng)”，只不過(guò)期限為兩年，較軍機(jī)章京更短，且條件更優(yōu)，對(duì)于刻意經(jīng)營(yíng)仕途的京官而言，借此上升更加容易。由于總理衙門(mén)章京本身不帶品級(jí)，他個(gè)人的上升，必須寄托在六部本職上，因此，也導(dǎo)致他們“身在曹營(yíng)心在漢”。他們往往以自己本職升遷作為任差的動(dòng)力，希望借助“保獎(jiǎng)”，升三四品京堂，或外放知府、道臺(tái)，最好是成為管理大額稅收的海關(guān)道。薛福成曾感嘆說(shuō)，西方外交部官員，皆久于其任，而總理衙門(mén)官員，十年下來(lái)而能留得住的，實(shí)在稀罕。由此一來(lái)，總理衙門(mén)章京有可能剛熟悉外事，就馬上離開(kāi)，它那里迎來(lái)的，總是一批又一批的新人。其管理事務(wù)多則多矣，辦事也少有拖沓，但與現(xiàn)代政治機(jī)構(gòu)卻存在不小的距離。(李文杰)